一、引言
自1973年8月我國召開第一次全國周遭的狀況維護會議至今，中國的生態周遭的狀況維護和管理工作曾經走過了五十多年，周遭的狀況監管體系體例也慢慢經過的事況了從無到有、從弱到強的改變。“周遭的狀況監管體系體例”是指周遭的狀況監視和治理經過歷程中所依仗的組織機構的設置和此中所內含的詳細軌制以及這些軌制的現實運轉狀況[1]。以後，國度監察、處所監管、企業擔任是我國周遭的狀況監管體系體例的基礎構造[2]，此中處所監管作為國度周遭的狀況監管職責的詳細履行者，其體系體例設定采用的是橫向擔任形式，這一形式凡是由集中同一型監管體系體例、疏散自律型監管體系體例與綜合型監管體系體例組成。
詳細至文本，我國《周遭的狀況維護法》第10條第1款規則：“國務院周遭的狀況維護主管部分，對全國周遭的狀況維護任務實行同一監視治理；縣級以上處所國民當局周遭的狀況維護主管部分，對本行政區域周遭的狀況維護任務實行同一監視治理。”基于這一條目的微觀指引，我國每一部有關周遭的狀況維護的法令、律例和規章中簡直都有治理體系體例的規則，並且在此中觸及周遭的狀況監管權利設置裝備擺設時，往往有著構造相同、情勢類似的表述，此中諸如“生態周遭的狀況主管部分對……實行同一監視治理”“……主管部分(同一)擔任監視治理任務”“……主管部分主管……監視治理任務”等表述都直接指向著“同一監視治理”這一焦點條目。誠如，《噪聲淨化防治法》(2022實施)第8條、《固體廢料淨化周遭的狀況防治法》(2聚會場地020修訂)第9條、《泥土淨化防治法》第7條、《年夜氣淨化防治法》(2018修改)第5條等條目均含“同一監視治理”之文義規則。
在實行中，“同一監視治理”條目往往深陷挫敗的泥沼。聚焦于《噪聲淨化防治法》第8條之統管條目，這一條則在實行中亂象頻生。固然產業噪聲的淨化防治基礎由生態周遭的狀況部分同一監視治理，可是社會生涯噪聲、建筑施工噪聲、路況噪聲的淨化防治，基礎由處所當局指定部分治理，觸及環保、公安、城管、住建等多個部分，其在各地的監管分派不盡分歧，基于特定部分的“分工監管”與生態周遭的狀況部分的“同一監管”卻經常讓法律職員覺得迷惑，影響到監管效能的充足施展。那么，就“統管與分擔相聯合”的綜合型監管形式而言，畢竟什么是“同一監視治理”?若何完成“同一”?若何區分此中“統管”部分的監視與“分擔”部分的監視?并且，“統管”部分聯合本身本能機能可以對“分擔瑜伽場地”部分提出哪些詳細請求?在“同一監視治理”的法令框架下，具有哪些統管手腕可供選擇?當分擔部分不接收被“統管”的任務時，應當采取何種處理方法?這些題目都是在懂得“同一監視治理”條目之時需求思慮的題目。
二、生態周遭的狀況部分“同一監視治理”條目之頭緒考核
(一)條目的由來：“法治年夜監管”的格式指引
“統管與分擔相聯合”的周遭的狀況維護監管體系體例，必定水平上表現出“法治年夜監管”的成長頭緒。中華國民共和國成立后至20世紀70年月初，我國的周遭的狀況題目并不凸起，那時，周遭的狀況治理任務只是由有關部委及各產業部分分辨擔任。跟著經濟的成長，我國的周遭的狀況題目逐步浮現，當局也加大力度了周遭的狀況監管系統的扶植。開初，周遭的狀況管理的思緒是外行政區劃的基本上，依照單一要素的切割形式停止管理。跟著周遭的狀況治理分工越來越細，具有周遭的狀況治理本能機能的部分也越來越多。由于地域之間的治理差別，一些守法行動往往可以經由過程地域間的“游走”來躲避監管，構成了管理的真空位帶。當局認識到這種監管形式的題目，于是在1984年12月，經國務院批準，城鄉扶植周遭的狀況維護手下屬的周遭的狀況維護局改制為國度周遭的狀況維護局。作為國務院周遭的狀況維護委員會的履行機構，國度周遭的狀況維護局擔任全國范圍內周遭的狀況維護的計劃、和諧、監視和領導任務。此后，環保行政主管部分還經過的事況了“國度周遭的狀況維護局→國度周遭的狀況維護總局→周遭的狀況維護部→生態周遭的狀況部”的步步升格，其疏散的本能機能在每次升格中城市垂垂整合[3]，響應監管的目的主體也從企業逐步轉至當局，完成了從“督企”向“督政”的改變。
隨同著黨政義務一體化的治理改造佈景，生態周遭的狀況監管中的黨委義務開端獲得政策追蹤關心。2015年8月，中共中心辦公廳、國務院辦公廳發布《黨政引導干部生態周遭的狀況傷害損失義務究查措施(試行)》(以下簡稱“《生態周遭的狀況傷害損失義務究查措施》”)，初步設置了處所各級黨委和當局引導成員對當地區生態周遭的狀況傷害損失后的義務承當規則。此后，2018年6月，《關于周全加大力度生態周遭的狀況維護果斷打好淨化防治攻堅戰的看法》進一個步驟明白提出：“落實引導干部生態文明扶植義務制，嚴厲履行教學黨政同責、一崗雙責小樹屋”，可見黨政一體的義務究查系統已如食物平安、生孩子平安、疫情防控、食糧平安等事關國計平易近生的基本範疇普通，被深深嵌進周遭的狀況監管體系體例之中，這意味著生態周遭的狀況監管不再只是追蹤關心“督政”，並且朝著“黨政同責、一崗雙責”的標的目的成長。典範的是，我國很多處所當局曾經成立了周遭的狀況維護委員會或許生態文明扶植委員會，委員會主任多由黨政一把手擔負。
當然，部分本能機能的整合、環保機構的升格、黨委義務的強化并不自然代表生態周遭的狀況部分統管位置的正式確立，若要深究這一統管位置的成長頭緒，還需回回立法的條目設置。1979年，全國人年夜常委會發布《中華國民共和國周遭的狀況維護法(試行)》，此中就“周遭的狀況維護機構和職責”建立專章，該章節明白規則了國務院周遭的狀況維護機構與處所各級周遭的狀況維護機構的有關職責，其職責范圍集中在計劃擬定、履行監視、周遭的狀況監測、技巧推行等方面。該法雖未直接采用“同一監視治理”的表述，但其職責內在的事務本質上已顯顯露衝破傳統分工監管的跡象，此后諸多的周遭的狀況與資本維護立法也都分歧水平地表現了有關周遭的狀況治理體系體例的規則[4]。1989年，原《周遭的狀況維護法》第7條第1、2款直接明白規則了國務院與縣級以上處所國民當局周遭的狀況維護行政主管部分的“同一監視治理”職責，從而在原有基本上正式促進“主管部分+分擔部分”各自享有監管權利的設置裝備擺設樣態。不外在其分擔設置中，采用了無限的“羅列式條目”。細言之，1989年《周遭的狀況維護法》第7條第1款僅規則了公安、路況、鐵道、平易近航部分在周遭的狀況淨化防治監視方面的分擔職責；第7條第2款僅規則了地盤、礦產、林業、水利部分在資本維護監視方面的分擔職責，在立法表述上并未用“等”字。顯然，在分擔職責之外，必定存在諸多尚未明白的監管範疇，例如前述案例中的噪聲淨化監管就未包括在此中。2014年新《周遭的狀況維護法》第10條承襲這一“統管與分擔相聯合”的周遭的狀況監管體系體例，不外，該法不再明白羅列資本維護、淨化防治等有權監管的分擔部分，而是將“資本維護和淨化防治等周遭的狀況維護任務”視為一個全體，歸納綜合性地付與生態周遭的狀況部分以“同一監視治理”權柄，從而為在更巨大的法令系統中展開分擔權利的再設置裝備擺設埋下了伏筆。現實上，在新《周遭的狀況維護法》出臺之后，新增、修訂的單行法、處所性律例、1對1教學部分規章等，也確切因襲了這一做法[5]。
經由過程以上剖析，不丟臉出我國周遭的狀況治理體系體例是由各部分分工治理慢慢改變為“統管與分擔相聯合”的監管體系體例的，在這一改變經過歷程中，機構改造和立法設置都在原有分擔基本上盡力完成對各範疇、各部分周遭的狀況事務的綜合監管，并在義務設置上強化黨政同責理念的貫徹。這種綜合監管的目的是將底本“疏散”的“條狀”監管改變為“和諧同一”的“條狀”監管，從而慢慢打破分擔部分在其範疇內步調一致的局勢，促使構成“黨委當局管轄全局、生態周遭的狀況部分同一監管、相干部分各司其職”的環保“法治年夜監管”格式。
(二)“兜底”與“和諧”：“同一監視治理”條目的立法考量
周遭的狀況行政治理權由數量宏大的本能機能部分分辨主管，這在其他行政權的分工中是比擬少見的。既然某些行政主管部分曾經在周遭的狀況維護題目上實行了“分擔”的監視體系體例，這能否意味著生態周遭的狀況維護部分具有的“同一監視治理”本能機能就是多余的呢?顯然并非這般，這一題目的背后至多觸及兩方面考量。
其一，將“同一監視治理”的對象設置為“周遭的狀況維護任務”。由于“周遭的狀況維護任務”具有內涵的普遍性，這決議了其所對應的生態監管範疇也難以經交流由過程無限的羅列式立法而窮盡，不然非常不難呈現掛一漏萬以及單方面化題目。在以後的法令系統下，立法曾經對水淨化、年夜氣淨化、固體廢料淨化、周遭的狀況噪聲淨化等重要生態監管範疇作了明白分工。但是，依然存在一些生態監管範疇，例如光淨化、熱淨化、氣息淨化、低頻噪聲淨化、視覺淨化等，尚未有其對應的分擔規則。與此同時，跟著生物技巧、轉基因技巧、核能技巧等新興技巧的成長，也激發了諸多的新型周遭的狀況風險。貝克曾指出，“從技巧-經濟‘提高’的氣力中增添的財富日益為風險生孩子的暗影所覆蓋”[6](P6)，此中就包含了技巧成長對生態風險監管範疇帶來的諸多不斷定性。面臨一時難以窮盡的生態監管範疇，若一味地墮入分擔的規制窠臼中，不免與最後的周遭的狀況管理目的各走各路，所以必定需求設置一歸納綜合性、兜底性的監視腳色，以便在客觀或客不雅的規制真空和監管破綻之處停止綜合計劃。
其二，監管部分的配合協作。由于年夜氣、水體、泥土、生物等周遭的狀況介質之間并非機械、線性的關系，而是彼此交流之間會產生復雜的協同、累積、遷徙、轉化等彼此感化[7](P197)，這引致周遭的狀況監管題目經常具有多層面和跨範疇的張力，需求各部分配合協作。例如，在漁業淨化變亂中，漁政部分需求依附農業、水利等多部分供給丈量數據；在流域淨化中，淨化範圍凡是會跨越轄區鴻溝，這必定需求相瑜伽教室干部分停止結合法律。結合法律時，各部分之間看似好處共容，但由于事關義務劃分、傷害損失賠還償付和治污本錢分管等深條理題目，是以彼此之間更多是一種各自好處優先的分利型關系[8]。面臨此種存在多主體監管的周遭的狀況管理舉動，子範疇之間相互自力的生態周遭的狀況監管體系體例design難以充足因應生態周遭的狀況題目的體系性與聯繫關係性。鑒于這一考量，必需在軌制系統中設置一個具有統管權利的實體機構，由其總攬全局、和諧各方，許諾。不代表姑娘就是姑娘，答應了少爺。小的？這傻丫頭還真不會說出來。如果不是奈努奈這個女孩，她都知道這女孩是個沒有腦子，頭腦很直的傻女孩，她可能會被當場拖下去打死。真是個蠢才 。實行微舞蹈教室觀調控，不然極易招致監管的無序性。
(三)“同一監視治理”條目懂得的重要不雅點論辯
畢竟作甚“同一監視治理”?一向存在說明上的迷惑。學界中，已有一些學者就“同一監視治理”的本能機能定位、職責內在的事務以及本能機能主體等題目停止了初步切磋，其為本文闡釋和懂得該條目供給無益幫助。
在“同一監視治理”的本能機能定位上，我國并沒有專門的“周遭的狀況治理機構組織法”來明白周遭的狀況管理中所涉治理機構的本能機能設置裝備擺設[9]，這必定水平上招致了各層級、各範疇周遭的狀況治理機構法令位置的含混不清。有不雅點以為，生態周遭的狀況部分的統管位置意味著進步條理、通不雅全局，即監視監視者；是以其誇大該部分在實行“同一監視治理”本能機能時必定要站在更高的高度[10]，而不是對周遭的狀況行政法律的一切環節、一切範疇親力親為。還有不雅點以為，周遭的狀況治理機構宜區分為主管部分與協管部分(而非統管部分與分擔部分)，此中，周遭的狀況主管部分便是區域性的綜合周遭的狀況治理機構，周遭的狀況協管部分則是由部分性周遭的狀況治理機構和專門性的周遭的狀況治理機構構成[11](P105)。顯然，退職能定位上，周遭的狀況主管部分需承當兼顧計劃職責，周遭的狀況協管部分則是對其的彌補和完美，兩者雖是共同、和諧的關系，但后者更多是一種彌補性、共同性的治理，是僅占幫助位置的[12](P143)。還有不雅點以為，生態周遭的狀況部分與其他依法行使周遭的狀況維護監視治理權的部分僅僅是在組織分工上存在差別，或許說在監管對象、監管范圍上存有分歧，但在法令位置上，兩者應是處于同等位置[13]。
在“同一監視治理”的本能機能內在的事務上，生態周遭的狀況部分的統管本能機能并非單一表現在編制環保計劃(第13條)、制訂周遭的狀況尺度(第15、16條)、組織監測收集(第17條)等靜態要素中，而是由多項分歧性質本能機能聚合而成的具有系統化與靜態性的軌制設定。從這個角度視之，可對“同一監視治理”條目停止本能機能的要素分化。黃錫生以為，“同一監視治理”與“部分分工監視治理”絕對，是指當局建立一個絕對自力、專門的行政部分，以對全部周遭的狀況資本維護任務停止計劃、和諧的經過歷程[14](P232)；這一不雅點便意味著“同一監視治理”條目具有計劃與和諧兩項本能機能。王曦等則表現，當下生態周遭的狀況主管部分的本能機能已現實從“統管”轉向“會議室出租綜合和諧”，并付與“綜合和諧”以包含“兼顧和諧、領導、監視和辦事”四個方面在內的詳細內在的事務[15]。與此不雅點相似的是，劉超級主意在認可“部分之間存退職能鴻溝”這一客不雅實際的基本之上，也將生態周遭的狀況主管部分的統管本能機能懂得為“綜合同一監視治理”，以促使構成同一領導、綜合和諧、兼顧計劃的生態周遭的狀況監管體系體例[16]。
在立法界，也有代表對“同一監視治理”的本能機能內在的事務頒發提出。2004年，在由福建團陳福勝等30多名代表提交的關于修訂《周遭的狀況維護法》的議案中，明白提出將周遭的狀況維護行政主管部分的“同一監視治理”權柄修正為“同一領導、和諧和監視”的權柄[17]；國務院成長研討中間資本與周遭的狀況政策研討所常紀文也曾表現，為了最年夜限制地和諧其與《水法》《陸地周遭的狀況維護法》《農業法》等單行法在治理體系體例方面的牴觸，將“同一監視治理”權柄修正為“同一領導、和諧和監視”權柄能夠更為適合[18]。
在“同一監視治理”的本能機能主體上，雖就《周遭的狀況維護法》第10條第1款之表述，“同一監視治理”的本能機能主體為國務院的周遭的狀況維護主管部分(現稱生態周遭的狀況部)與縣級以上處所國民當局的周遭的狀況維護主管部分(現稱某省生態周遭的狀況廳、某市生態周遭的狀況局、某縣/區生態周遭的狀況分局)。但有學者對此存有質疑，一方面，有學者主意，我國今秦家的人不由微微挑眉，好奇的問私密空間道：“小嫂子好像確定了？”朝現實上只要周遭的狀況淨化防治的同一監視治理機構，并沒有天然資本的同一監視治理機構(水、地盤、礦產、野活潑植物等某項詳細資本有同一的監視治理機構)[14](P113)。另一方面，也有學者以為，“同一監視治理”的本能機能主體應含三種情勢：一是原《周遭的狀況維護法》第7條受權的環保部分，對周遭的狀況維護任務實行同一監視治理；二是1998年景立的領土資舞蹈場地本部，主管全領土地、礦產資本、海域等天然資本的同一監視治理任務；三是水行政主管部分，擔任全國水資本的同一治理和監視任務[19](P27)。
在本文看來，相較于領土資本部和水行政主管部分，環保部分的監管范圍更為普遍。固然在最後的本能機能設置中，環保部分的監管職責集中于周遭的狀況淨化防治的監管，而有關資本維護的生態監管則由其他行政主管部分擔任，但跟著機構的調劑，環保部分對水、地盤、礦產等天然資本的監管總體是不竭加強的。同時，若是將代表資本開闢和應用的天然資本部分設置為統管本能機能主體，生態周遭的狀況部分在其之下，其周遭的狀況維護的價值往往會被弱化甚至就義。舞蹈場地而相反地，環保部分即便退職權擴大的情形下，該部分的焦點價值依然偏向于保護周遭的狀況公共好處，而不是縮小資本維護中的一切權特徵。是以，在軌制設置上特地誇大生態周遭的狀況部分的統管位置，現實上反應了立法者在周遭的狀況維護任務中的價值取向。
三、說明論視角下“同一監視治理”條目之意蘊明辨
為明辨“同一監視治理”條目設置中的詳細題目，還需將其置于文義、系統、目標說明之下。
(一)文義說明下“同一監視治理”條目的規范用語含混
《周遭的狀況維護法》第10條第1款“同一監視治理”之立法表述，存在顯明的含混性。借助語詞拆解，“同一監視治理”由“同一”與“監視治理”二詞組成。《辭海》中，“同一”有“集中、回總”之意。而對于“監視治理”，該詞在我國立法實行中以法令稱號、法令章節或某一行政機關詳細職責的方法普遍呈現[20]，如“監視治理”便以章節情勢呈現在《周遭的狀況維護法》第二章之中。有學者主意，“監視治理”可進一個步驟區分為“監視”職責與“治理”職責，前者的判定較為清楚，如作出行政處分決議、催促絕對人矯正守法行動、請求法院強迫履行等；后者則較為復雜，可分為詳細微不雅的治理職責與抽象微觀的治理職責[21]。凡是情形下，當“監視治理”作為一項由法令規范明白受權而行使的詳細職責時，其涵攝范圍會比其他普通的法定職責更為普遍，因此在試圖固定其詳細內在之時，更需對其停止精密的思慮與周延的歸納綜合。
在其他異樣由全國人年夜常委會制訂的法令中，對“同一監視治理”這一表述有過進一個步驟的拓展。《陸地周遭的狀況維護法》(2017年修改)第5條指出，國務院周遭的狀況維護行政主管部分的統管本能機能便是“對全國陸地周遭的狀況維護任務實行領導、和諧和監視”，將統管的本能機能內在分化至“領導”“和諧”“監視”三項維度。另著眼于處所性律例，《浙江省生態周遭的狀況維護條例》第5條付與縣級以上國民當局生態周遭的狀況部分在屬地域域內實行周遭的狀況維護任務的“同一監視治理”本能機能，但并未進一個步驟延長其職責指向，這一點在市級律例中獲得了落實與細化，諸如《寧波市建筑渣滓治理條例》第6條第1款將統管本能機能指向為對建筑渣滓治理任務的“兼顧計劃、綜合和諧、催促領導和檢討考察”，《金華市年夜氣淨化防治規則》第4條將統管本能機能對應為“培訓領導”和“監視治理”，此種以精緻化分工對統管本能機能睜開公道界定的方法，對周遭的狀況法律所涉部分間的外部職責劃分年夜有裨益。
2018年8月印發的《生態周遭的狀況部本能機能設置裝備擺設、內設機構和職員編制規則》(以下簡稱“《三定計劃》”)也測驗考試對生態周遭的狀況部分的本能機能做細緻化與延長。繚繞其周遭的狀況維護任務的本能機能設置，大批呈現“領導”“和諧”“監視”“組織”“擔任”“介入”等表述。例如，計劃第3條第9款規則了生態周遭的狀況部擔任生態周遭私密空間的狀況監測任務；第5款內含“組織領導城鄉生態周遭的狀況綜合整治任務，監視領導農業面源淨化管理任務”；第6款內含“組織和諧生物多樣性維護任務，介入生態維護抵償任務”。比擬于原周遭的狀況維護部在1998年印發的《三定計劃》，2018年的《三定計劃》多處將“組織實行”變為“監視治理”，這一轉變表現了生態周遭的狀況部分的本能機能更多集中在“監視治理”淨化防控行動。此間，鑒于《三定計劃》的性質非行政律例，而是國務院辦公廳的外部文件[22](P235)，其效率位階并不高，不克不及直接為生態周遭的狀況部分行使“同一監視治理”本能機能供給法令根據。
從微觀立法實行來看，我國環保立法大批采用了“同一監視治理”的措辭表述。此中，在軌制層面將統管本能機能限縮在“領導”“和諧”“監視”等二階維度的規范性文件占據少少的比例，盡年夜大都的統管規則仍只是基于周遭的狀況監管體系體例的準繩性表達，并未觸及統管之下的基礎準繩、方式、法式、辦法及其保證等外容。換言之，“同一監視治理”條目在立法上存在規范用語含混的弊端，這經常招致周遭的狀況監管的現實履行呈現凌亂，并進一個步驟使得統管的實效性受阻。
(二)系統說明下“同一監視治理”條目的外部規定沖突
“同一監視治理”條目在法令系統中亦有不少規定沖突之處。2023年10月23日，筆者在“威科先行”數據庫中，以“周遭的狀況主管部分”與“同一監視治理”為要害詞停止同句檢索，獲得了分歧效率級此外成果，此中包括：法令6部；行政律例2部；處所律例(處所性律例、處所當局規章、處所其他文件)547部。基于“同一監視治理”擁有著宏大的規范系統，將其置于聚會場地系統說明中更能提醒這一條目存在的詳細題目。
僅從監管的軌制外不雅上看，生態周遭的狀況部分的“監管”與鐵路、平易近航、路況、住建、城管等分擔部分的“監管”存在顯明的本能機能穿插，由於在不加釋義的情形下，完整可以懂得為分擔部分對應的監管範疇，生態周遭的狀況部分均可監管，這非常不難招致多頭監管情形呈現，形成法律資本的過度內訌。誠如，實行中，生態周遭的狀況部分外部設有自上而下的四級周遭的狀況監測收集，而其他部分，如水利、農業、景象部分等也都設有自力開闢的周遭的狀況監測體系，分歧體系之間的聯繫關係較弱且年夜多為靜態數據庫，對統一監測對象的監測數據經常存在差別。若要轉變這一本能機能穿插狀況，必定觸及各監管部分之間的權責分派、監管優先級、監管準繩和治理方式等外容。
安身于各監管束度之間的外部關系，其統管條目的說明亦存在諸多分歧步、不和諧、不順應之處。尤其是將區域立法、周遭的狀況要素立法中的“同一監視治理”條目置于統一立體睜開說明時，這一規定系統間的沖突會非分特別凸起。現有周遭的狀況法相干的體系體例與機制重要是基于傳統的單個周遭的狀況要素立法而構成，短期內無法與區域這一表現生態體系完全性的立法相契合，必定招致單個周遭的狀況要素立法與體系性周遭的狀況立法難以構成協力[23]，這一立法上的掉調會進一個步驟延長至響應條目的說明與履行中往。試舉一例闡明，《江西省鄱陽湖流域總磷淨化防治條例》第6條規則，“縣級以上國民當局生態周遭的狀況主管部分對鄱陽湖流域總磷淨化防治任務實行同一監視治理”，就其立法目標來看，其加倍誇大流域管理中往除總磷淨化的“有害”目的，而并非基于“更精美的周遭的狀況”而必需睜開完全生態修復的宏愿。之于《鄱陽湖生態經濟區周遭的狀況維護條例》(2019年修改)第11條之規則①，生態周遭的狀況部分的統管職責應該同時面向“周遭的狀況維護”與“淨化防治”兩項任務，這意味生態周遭的狀況部分需求超出原有基于淨化防治的主動抑負腳色，而應強化對流域管理睜開周遭的狀況維護的自動增益效能[24]。對照兩項條例，不難發明在鄱陽湖流